IIMP alerta sobre deficiencias estructurales en Ley MAPE: riesgo de formalización nominal

El Ejecutivo peruano presentó al Congreso un proyecto de ley para regular la pequeña minería y minería artesanal — y la respuesta más técnica no llegó del sector privado formal ni de las regiones productoras. Llegó del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú. El IIMP advirtió que la propuesta, en su estado actual, contiene deficiencias estructurales que podrían convertirla en un instrumento de formalización nominal: cumplimiento en papel, impunidad en campo.

Qué dice el IIMP y por qué importa

Gustavo De Vinatea, gerente general del IIMP, fue directo ante el Congreso: el proyecto de Ley MAPE requiere ajustes para eliminar expresamente los mecanismos que abren puertas a la impunidad. No es una crítica política. Es una alerta técnica sobre arquitectura legal — el tipo de señal que, cuando se ignora en comisión, cuesta años de litigios y operaciones ilegales con nueva cobertura jurídica.

El IIMP no es un actor marginal en este debate. Reúne a los ingenieros de minas más calificados del país y ha participado activamente en la discusión de normativa minera durante décadas. Cuando De Vinatea pide “precisiones al Congreso”, no está ejerciendo presión gremial genérica — está señalando vacíos concretos que, de no corregirse, harán inoperable la fiscalización efectiva que el propio proyecto dice perseguir.

El problema de fondo es conocido: Perú lleva más de diez años intentando formalizar la minería artesanal y de pequeña escala sin resultados consistentes. Cada proceso de formalización ha generado sus propias válvulas de escape. Los mineros irregulares aprenden a moverse dentro del marco legal sin cumplir sus obligaciones sustantivas. Si la nueva Ley MAPE no cierra esas válvulas desde el texto mismo, repetirá el ciclo.

El problema histórico de la MAPE en Perú: formalización sin fiscalización

Perú tiene el problema más complejo de minería informal de América del Sur. El USGS estima que entre 300,000 y 500,000 personas trabajan en actividades mineras artesanales y de pequeña escala en el país, muchas en condiciones que combinan ilegalidad ambiental, laboral y tributaria. Madre de Dios concentra el caso más visible — el oro aluvial destruyó más de 90,000 hectáreas de selva amazónica según datos del Ministerio del Ambiente — pero Puno, La Libertad y Arequipa tienen dinámicas igualmente complejas en oro y otros minerales.

Los intentos de formalización previos fracasaron por una razón consistente: crearon registros sin crear capacidad de control. El Registro Integral de Formalización Minera (REINFO) es el ejemplo más reciente. Permitió que miles de operadores declararan su intención de formalizarse, obtuvieran una cobertura legal temporal y continuaran operando sin completar los requisitos ambientales, técnicos ni tributarios. El REINFO fue prorrogado múltiples veces bajo presión política, dilatando indefinidamente la formalización real.

La Ley MAPE que el Ejecutivo envió al Congreso busca reemplazar ese esquema. La pregunta que plantea el IIMP es si el nuevo esquema corrige el error de origen o lo reproduce con diferente nombre.

Las deficiencias específicas que señala el IIMP

De Vinatea identificó que el proyecto necesita claridad explícita en al menos dos dimensiones críticas. Primera: la eliminación de mecanismos que permitan operar con estatus jurídico ambiguo — esa zona gris entre “en proceso de formalización” y “formalizado” que históricamente ha funcionado como cobertura para la informalidad permanente. Segunda: la garantía de que los organismos fiscalizadores tendrán atribuciones reales, no decorativas, para verificar cumplimiento en campo.

Ambas deficiencias apuntan al mismo problema de diseño: una ley que define derechos con precisión pero que deja la fiscalización en términos vagos no es una ley de formalización. Es una ley de registro. Y Perú ya tiene suficiente experiencia con registros que no cambian nada en la práctica.

La precisión técnica que pide el IIMP no es menor. Si el texto legal no especifica qué organismos tienen competencia exclusiva sobre cada tipo de operación MAPE, en qué plazos deben completarse los requisitos y qué consecuencias concretas tiene el incumplimiento, los operadores informales encontrarán el camino de menor resistencia. Siempre lo hacen.

El contexto político que complica la discusión

El Congreso peruano opera bajo presiones cruzadas que hacen difícil legislar con rigor técnico en materia de MAPE. Los mineros artesanales e informales representan un bloque electoral significativo en regiones como Puno, Madre de Dios y La Libertad. Los congresistas de esas circunscripciones tienen incentivos para aprobar normas que amplíen derechos y aplacen obligaciones, no para aprobar normas que endurezcan la fiscalización.

Eso crea una asimetría política clásica: quienes se benefician de la informalidad tienen representación parlamentaria directa, quienes sufren sus externalidades — comunidades afectadas por contaminación de mercurio, minería formal que compite en desigualdad de condiciones, el erario que no recibe canon — tienen representación difusa. El IIMP, al llevar su posición técnica al Congreso, intenta equilibrar ese peso.

La inestabilidad política peruana añade otra capa de riesgo. Con seis presidentes en seis años, ninguna política pública de largo plazo encuentra continuidad institucional suficiente. La Ley MAPE podría aprobarse bajo un gobierno y aplicarse — o no aplicarse — bajo otro con prioridades completamente distintas. Diseñar una ley robusta frente a ese escenario exige que las obligaciones y sanciones estén en el texto mismo, no en reglamentos que pueden modificarse por decreto.

Impacto en la minería formal y en la inversión

Una Ley MAPE mal diseñada no afecta solo a los mineros artesanales. Afecta a toda la cadena minera peruana, y específicamente a los proyectos formales que operan o buscan operar en las mismas zonas geográficas donde prolifera la informalidad.

Las grandes operaciones del sur — Cerro Verde de Freeport-McMoRan en Arequipa, Quellaveco de Anglo American en Moquegua, Las Bambas de MMG en Apurímac — no compiten directamente con la MAPE. Pero operan en un ecosistema donde la tolerancia institucional a la informalidad erosiona la legitimidad de cualquier regulación. Si el Estado no puede hacer cumplir la ley a los operadores pequeños, ¿qué señal envía a los operadores grandes sobre la firmeza del marco jurídico en general?

Los inversionistas institucionales que evalúan Perú como destino de capital leen esa señal con claridad. La cartera de proyectos mineros peruanos suma aproximadamente US$53,000 millones — cifra que el Ministerio de Energía y Minas actualiza periódicamente. Pero una fracción mínima de esa cartera avanza a construcción en cada ciclo. La debilidad institucional para hacer cumplir normas básicas es uno de los factores que explica esa brecha entre potencial y ejecución.

Lo que el Congreso debe decidir

La advertencia del IIMP llega en el momento correcto: antes del debate en comisión, cuando todavía existe espacio para introducir modificaciones sustantivas. Si el Congreso incorpora las precisiones técnicas que pide el instituto — definición explícita de mecanismos de fiscalización, eliminación de zonas grises jurídicas y plazos con consecuencias reales — la Ley MAPE puede convertirse en un instrumento funcional. Si las ignora bajo presión política, aprobará otra ley de registro con nombre nuevo.

Perú no puede darse el lujo de un tercer ciclo de formalización fallida. La presión internacional sobre minería responsable y cadenas de suministro trazables crece cada año. Los mercados europeos ya aplican regulaciones de diligencia debida que exigen documentación de origen para minerales. Una MAPE sin fiscalización efectiva no solo es un problema doméstico — es una vulnerabilidad comercial para las exportaciones peruanas en mercados que cada vez preguntan más sobre de dónde viene cada tonelada.

La ley se puede corregir ahora, en el texto, con costo político moderado. O se puede aprobar incompleta y corregir después, con costo operativo y reputacional mucho mayor. El IIMP ya dijo cuál es el camino. La decisión es del Congreso.