Canon Minero en Perú: Cuatro soluciones concretas para ejecutar recursos acumulados

Veinte años después de su creación, el canon minero peruano sigue siendo uno de los grandes fracasos de la descentralización fiscal: no por falta de recursos, sino por incapacidad sistemática para ejecutarlos. Las cifras de 2024 lo dicen sin ambigüedad — regiones como Áncash, Cusco y Cajamarca acumulan millones de soles sin ejecutar mientras comunidades en zonas de influencia directa carecen de agua potable, carreteras pavimentadas y centros de salud funcionales. Esa brecha no es un accidente administrativo. Es el resultado de veinte años de diseño institucional deficiente que nadie ha tenido el incentivo político real de corregir.

El problema no es la plata, es la arquitectura del sistema

El canon minero transfiere a los gobiernos regionales y locales un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las empresas mineras. En teoría, es un mecanismo de justicia distributiva: las regiones que soportan el impacto ambiental y social de la extracción reciben una compensación proporcional a la riqueza generada. En la práctica, el mecanismo crea gobiernos subnacionales que dependen de transferencias nacionales sin haber desarrollado la capacidad técnica para administrarlas.

El dato más revelador no es cuánto reciben las regiones, sino cuánto ejecutan. Según cifras del Ministerio de Economía y Finanzas, la tasa de ejecución de inversiones financiadas con canon y regalías ha oscilado históricamente entre el 50% y el 65% a nivel nacional, con variaciones extremas entre municipalidades. Municipios rurales con presupuestos de inversión de diez o veinte millones de soles que apenas logran gastar la mitad en un año fiscal. Ese dinero no ejecutado no desaparece — se acumula en cuentas del Tesoro, genera percepciones de abundancia sin resultado, y alimenta la desconfianza comunitaria hacia la minería como motor de desarrollo.

Las regalías mineras agregan otra capa de complejidad. Desde la reforma de 2011 que introdujo el Gravamen Especial Minero y el Impuesto Especial a la Minería — como parte del esquema de cargas fiscales vinculadas a la utilidad operativa — las transferencias a regiones fluctúan con el ciclo de precios de los commodities. Cuando el cobre cae, el canon cae. Cuando el zinc sube, algunas municipalidades reciben más recursos de los que pueden absorber en un año. La volatilidad de los ingresos fiscales mineros no es compatible con la planificación de infraestructura a mediano plazo. Nadie diseñó un mecanismo de estabilización.

Las cuatro propuestas que merecen discusión real

El debate actual gira en torno a cuatro líneas de reforma que han ganado tracción en círculos técnicos, aunque todavía no tienen suficiente masa crítica política para avanzar en el Congreso peruano.

La primera propuesta apunta a la creación de fondos de inversión regionalizados con administración técnica independiente. La lógica es directa: separar la decisión política de la ejecución técnica. En lugar de que alcaldes y presidentes regionales manejen directamente los recursos del canon, estos se depositarían en vehículos con directorios mixtos — gobierno, sector privado, academia — con mandato de inversión en proyectos con viabilidad técnica verificada. Chile aplicó algo similar con el Fondo de Desarrollo Regional financiado parcialmente por CODELCO, con resultados que el propio Banco Mundial documentó como superiores al promedio latinoamericano en ejecución de infraestructura rural.

La segunda propuesta busca establecer unidades ejecutoras especializadas a nivel regional. El argumento técnico es sólido: muchos municipios rurales simplemente no tienen personal capacitado para elaborar expedientes técnicos, gestionar licitaciones bajo la Ley de Contrataciones del Estado ni supervisar obra. La solución no es centralizar de nuevo en Lima — eso sería retroceder veinte años — sino crear capacidad técnica territorial permanente, financiada con un porcentaje fijo del propio canon. El modelo de Unidades Técnicas Provinciales, discutido en el Ministerio de Vivienda durante el gobierno Humala, nunca llegó a implementarse a escala nacional. Revivirlo con los ajustes que enseñó esa experiencia sería un punto de partida realista.

La tercera línea de reforma involucra criterios de elegibilidad para el gasto. Hoy, las restricciones sobre qué puede financiarse con canon son amplias en papel pero porosas en la práctica. La propuesta concreta implica priorizar proyectos dentro de una clasificación sectorial estricta — agua y saneamiento, conectividad vial, infraestructura educativa y de salud — con prohibición explícita de financiar gastos corrientes o infraestructura suntuaria. La norma existe parcialmente, pero los mecanismos de control son débiles. La Contraloría General no tiene capacidad de fiscalización preventiva en municipalidades rurales pequeñas, y cuando actúa, lo hace cuando el daño ya está hecho.

La cuarta propuesta — y la más políticamente sensible — es vincular la distribución del canon a métricas de ejecución verificada. En términos simples: las regiones que ejecutan más y mejor, reciben más en el siguiente ciclo. Las que acumulan saldos no ejecutados por ineficiencia o corrupción, ven reducida su asignación discrecional y pasan a esquemas de ejecución tutelada. Es un incentivo perverso revertido: hoy el sistema no castiga la no ejecución. Esa reforma requiere modificar la Ley del Canon — Ley 27506 y sus modificatorias — lo que implica mayoría calificada en el Congreso y voluntad política que, históricamente, ha sido difícil de construir porque las regiones productoras tienen representación parlamentaria y ningún congresista quiere recortar recursos a su circunscripción.

El efecto sobre la legitimidad de la minería en el territorio

Esta discusión técnica tiene consecuencias directas sobre algo que no aparece en los informes del MEF: la percepción comunitaria de la minería. Las encuestas de conflictividad social del Defensor del Pueblo peruano son consistentes en un punto — las comunidades en zonas mineras que no ven infraestructura concreta son más propensas a apoyar protestas y bloqueos. No es irracionalidad. Es una lectura lúcida de que la riqueza generada bajo sus pies no se convierte en mejoras tangibles en su vida cotidiana.

Las Bambas es el caso más visible, pero no el único. El corredor minero del sur — que conecta proyectos en Cusco y Apurímac con los puertos del Pacífico — ha registrado bloqueos recurrentes en los últimos ocho años. Cada interrupción cuesta millones en producción perdida, daña la reputación de Perú ante inversionistas internacionales y consolida narrativas anti-mineras que tienen más impacto en zonas rurales que cualquier campaña de responsabilidad social corporativa.

MMG, operadora de Las Bambas, ha invertido en infraestructura comunitaria directa precisamente porque el canon no llegó a construir lo que debía construir. Esa duplicación — empresa invirtiendo donde el Estado debería haber llegado con recursos públicos — es tanto un fracaso institucional como un riesgo político: cuando la empresa se va o recorta inversión social, el vacío se llena de conflicto.

Quellaveco como caso de contraste

Anglo American arrancó operaciones plenas en Quellaveco durante 2024, convirtiéndose en uno de los proyectos de cobre más relevantes de la última década en Perú. La negociación comunitaria que permitió que el proyecto avanzara — después de años de paralización — incluyó compromisos específicos de inversión en infraestructura regional que iban más allá del canon formal. Ese proceso, aunque imperfecto y costoso en tiempo, demostró que es posible construir licencia social cuando hay certeza de que los recursos llegan a destino visible.

Quellaveco generará canon para Moquegua en los próximos años. La pregunta que los técnicos del MEF ya se están haciendo es si esa región tiene capacidad de absorción suficiente para transformar esos recursos en obras antes de que la brecha de expectativas genere una nueva ola de conflictividad. Si el sistema no se reforma antes, la respuesta probable es no.

Lo que ninguna propuesta resuelve sola

Las cuatro líneas de reforma descritas son necesarias. Ninguna es suficiente por sí sola, y ninguna funciona sin reforma paralela del sistema de contrataciones públicas — que sigue siendo el cuello de botella estructural de la inversión subnacional en Perú. Un gobierno regional puede tener los recursos, la voluntad política y un proyecto técnicamente viable, y aun así tardar dieciocho meses en adjudicar una licitación por trabas procedimentales en el OSCE.

Perú tiene aproximadamente US$53,000 millones en cartera de proyectos mineros potenciales. Si ese pipeline se activa en los próximos diez años, el flujo de canon y regalías hacia las regiones crecerá de forma sustancial. El país puede elegir llegar a ese escenario con un sistema de ejecución reformado, o puede llegar con el mismo diseño institucional de 2003 y esperar resultados distintos. Hay una sola forma de saber qué elegirá: ver si el debate técnico que hoy ocurre en Lima llega alguna vez al Congreso con suficiente peso como para mover una norma.

La minería peruana está generando la riqueza fiscal. El estado peruano todavía no sabe qué hacer con ella.