Perú ejecutará primer censo oficial de minería artesanal: INEI, MINEM e INGEMMET firman convenio histórico

Perú no sabía cuántos mineros artesanales tenía. Con exactitud, nunca lo supo. Durante décadas, el Estado diseñó políticas de formalización, asignó presupuestos y firmó decretos sobre la base de estimaciones que oscilaban entre 200,000 y 600,000 personas según la fuente consultada. Esa brecha no es un error estadístico: es el retrato de una institucionalidad que gobernó una industria entera a ciegas. El convenio firmado entre el INEI, el MINEM y el INGEMMET para ejecutar el I Censo de la Pequeña Minería y Minería Artesanal no es un trámite burocrático. Es, por primera vez, el reconocimiento oficial de que el Estado peruano necesita datos antes de legislar.

Una firma que llega tarde — pero llega

La pequeña minería y la minería artesanal operan en Perú desde antes de la república. El oro de Madre de Dios, la plata de Puno, el cobre informal de Ica: el sector existe, produce y emplea en una escala que ningún registro captura con precisión. Los procesos de formalización lanzados desde 2002 — y reformulados en 2012 con el Decreto Legislativo 1105 — fracasaron sistemáticamente por una razón estructural: intentaron regular lo que no habían medido.

El convenio tripartito establece que la preparación del censo arrancará en 2026 y que el trabajo de campo se ejecutará en el primer semestre de 2027. El INEI aporta la metodología estadística y la capacidad operativa de levantamiento de datos. El MINEM define el marco sectorial y los objetivos de política. El INGEMMET contribuye con sus registros de concesiones y el conocimiento técnico del subsuelo. Tres instituciones con mandatos distintos, coordinadas para un solo instrumento. En el historial reciente de la administración pública peruana, eso ya es un logro.

El timing tampoco es casual. Perú tiene actualmente más de 90,000 mineros en proceso de formalización — o en alguna de las múltiples etapas previas que la normativa ha ido creando y reformando —, pero la cifra real de operadores activos en el sector informal supera con creces ese registro. La presión internacional sobre la minería ilegal de oro, especialmente desde los mercados europeos y estadounidenses que exigen trazabilidad de cadena de suministro, ha convertido la formalización en una variable comercial, no solo social.

Qué mide el censo — y qué decisiones cambia

Un censo sectorial de esta naturaleza no es un conteo de personas. Es un mapa de unidades productivas: localización, tipo de mineral, método de extracción, volumen aproximado de producción, régimen de tenencia de concesión, número de trabajadores directos e indirectos, acceso a servicios financieros y uso de insumos críticos como mercurio y cianuro. Cada variable tiene una implicación directa en política pública.

El mercurio, por ejemplo. Perú es signatario del Convenio de Minamata desde 2016, que obliga a eliminar el uso de mercurio en la minería artesanal de oro. Pero sin saber cuántas operaciones lo utilizan, en qué regiones y en qué volúmenes, el Estado no puede diseñar un plan de sustitución creíble ni fijar metas medibles. El censo resuelve ese problema de base.

Lo mismo aplica para el canon minero. La redistribución de recursos a regiones productoras está diseñada para la gran y mediana minería formal. La pequeña minería artesanal genera valor económico real en zonas donde el Estado tiene presencia mínima, pero ese valor no se contabiliza en el sistema de transferencias fiscales. Un dato censal riguroso podría cambiar la conversación sobre cómo se distribuyen los beneficios territoriales del sector.

Para el INGEMMET, el instrumento tiene otra dimensión: la superposición de concesiones. Miles de pequeños mineros operan en zonas donde existen títulos de concesión formal otorgados a terceros, lo que genera conflictos legales recurrentes y bloquea inversiones. El censo puede identificar patrones de superposición y alimentar una política de ordenamiento territorial minero que hoy no existe con datos suficientes.

El problema de fondo: cuatro intentos de formalización sin línea de base

Perú ha lanzado cuatro grandes marcos normativos de formalización minera artesanal en los últimos veinte años. Ninguno funcionó a la escala prometida. El índice de formalización efectiva — operadores que completaron el proceso y obtuvieron título — ronda el 5% del total estimado. Esa cifra, por sí sola, debería bastar para reconocer que el diseño de política ha tenido un problema de diagnóstico desde el inicio.

La Defensoría del Pueblo ha documentado en múltiples informes que los procesos de formalización fallaron por tres razones recurrentes: requisitos técnicos inalcanzables para operadores pequeños, plazos que se vencieron y prorrogaron indefinidamente, y ausencia de acompañamiento institucional en campo. A esas tres razones habría que añadir una cuarta, menos debatida: nadie sabía con precisión a quién estaban intentando formalizar.

El censo no resuelve esos problemas por sí solo. Pero sin él, cualquier nueva política de formalización seguirá diseñándose en el vacío. El MINEM lo sabe. La pregunta es si el instrumento que se está construyendo tendrá la solidez metodológica suficiente para resistir los usos políticos que invariablemente intentan moldear este tipo de datos.

Madre de Dios y el riesgo de la minería ilegal en los números

El levantamiento de campo en 2027 enfrentará su mayor desafío en Madre de Dios. La región concentra la minería aurífera artesanal de mayor escala en el país y también la actividad ilegal más arraigada. La distinción entre minería artesanal informal — que puede formalizarse — y minería ilegal — que opera al margen de cualquier marco legal — es fundamental para el censo, pero difícil de sostener en campo.

Los operadores ilegales no responden a encuestadores del Estado. Los informales tienen incentivos mixtos: participar puede abrir una ruta de formalización, pero también puede significar exposición ante la SUNAT o el Ministerio Público. El diseño del instrumento censal tendrá que resolver ese problema de incentivos con garantías explícitas, metodologías de estimación indirecta y trabajo coordinado con gobiernos regionales que tienen acceso real al territorio.

La experiencia de Colombia con su Registro Único de Comercializadores de Minerales (RUCOM) ofrece una lección parcial: los registros voluntarios capturan a quien ya tiene disposición de formalizarse, no al universo real del sector. Un censo con vocación estadística rigurosa necesita ir más allá del registro y apostar por métodos de enumeración en campo que no dependan exclusivamente de la declaración voluntaria del operador.

Lo que el mercado formal necesita de este dato

Para las empresas de mediana y gran minería que operan en zonas con presencia artesanal, el censo tiene un valor operativo concreto. Las comunidades donde coexisten operaciones formales e informales son fuente permanente de conflictos de superposición, derechos de paso y competencia por agua. Tener un mapa actualizado del sector artesanal no es solo un interés del Estado: es información que empresas como Buenaventura, Minsur o los operadores de Ica y Puno necesitan para gestionar su relacionamiento territorial.

Los inversionistas también observan. La cartera de proyectos mineros peruanos supera los US$53,000 millones en valor potencial, pero una proporción significativa enfrenta bloqueos relacionados con conflictividad en zonas de minería artesanal. Un Estado con mejor información sobre ese universo tiene más herramientas para gestionar esa conflictividad antes de que llegue al punto de paralización.

El I Censo de la Pequeña Minería y Minería Artesanal no cierra ningún problema por sí solo. Pero establece algo que Perú nunca tuvo: una línea de base. A partir de 2027, cuando los datos de campo estén disponibles, el MINEM no tendrá excusa para diseñar política sin respaldo estadístico. Esa obligación de coherencia es, probablemente, el efecto más duradero de este convenio.