Canon y Regalías Mineras en Perú: El Problema No Es Cuánto Se Recauda, Sino Su Ejecución

Un tercio del canon y las regalías mineras que transfiere el Estado peruano a gobiernos regionales y locales no se ejecuta. No hay ambigüedad en el dato: el Instituto Peruano de Economía (IPE) lo documenta con precisión, y la conclusión que se desprende es incómoda para todos los actores del debate fiscal minero en el país. Antes de discutir si las empresas deben pagar más, Perú tiene un problema estructural de gasto público que ninguna reforma tributaria va a resolver.

El problema no es cuánto entra, sino qué se hace con ello

La carga tributaria efectiva del sector minero peruano ronda el 47% de las utilidades. Es una cifra que ya ubica a Perú en el rango alto de regímenes fiscales mineros a nivel regional, por encima de Chile en varios escenarios de precio y comparable con el régimen especial que enfrentan los grandes proyectos de cobre en jurisdicciones africanas. La especialista del IPE fue directa: el debate sobre elevar esa carga es, en este momento, la pregunta equivocada.

La pregunta correcta es por qué aproximadamente uno de cada tres soles transferidos por concepto de canon y regalías mineras no llega a convertirse en obra, servicio o infraestructura. Ese dinero existe en las cuentas de los gobiernos subnacionales. Está asignado. Tiene un destinatario. Y aun así, no se ejecuta.

El canon minero opera como el principal mecanismo de redistribución territorial de la renta minera en Perú. Las regiones productoras —Cusco, Ancash, La Libertad, Arequipa, Cajamarca— reciben transferencias calculadas sobre el impuesto a la renta que pagan las mineras. Las regalías, por su parte, se calculan sobre el valor de los minerales extraídos, independientemente de las utilidades. En teoría, el sistema garantiza que las comunidades cercanas a las operaciones se beneficien directamente de la actividad extractiva. En la práctica, una fracción sustancial de esos recursos se acumula sin gastarse.

Capacidad de gasto: el cuello de botella que nadie quiere asumir

La subejercución presupuestal en gobiernos subnacionales no es un fenómeno nuevo en Perú, pero su magnitud en el rubro de canon y regalías mineras tiene consecuencias políticas y económicas que van más allá de la ineficiencia administrativa. Cuando las comunidades ven que el dinero existe pero no se traduce en hospitales, caminos o agua potable, la frustración no se dirige al gobierno regional: se dirige a la mina.

Ese mecanismo de transferencia de responsabilidad es uno de los factores menos discutidos detrás de los conflictos sociales que han paralizado proyectos como Las Bambas, Conga o el corredor minero del sur. La percepción de que la actividad minera no genera beneficios locales reales alimenta la oposición, aunque el problema de fondo sea la incapacidad del Estado para gastar los recursos que ya transfiere. Las empresas terminan pagando políticamente por una falla que no es suya.

Los datos de ejecución presupuestal de gobiernos regionales en Perú son públicos y consistentes en mostrar el mismo patrón: mayor capacidad de gasto en rubros corrientes (planillas, bienes y servicios) que en inversión. Los proyectos de infraestructura, que son precisamente los que financian los recursos del canon, requieren capacidades técnicas de formulación, contratación y supervisión que muchos gobiernos locales simplemente no tienen. El dinero llega. El personal calificado para ejecutarlo, no.

Lo que implica para la agenda fiscal minera

El diagnóstico del IPE tiene implicaciones directas sobre el debate tributario que reaparece en el Congreso cada vez que el precio del cobre sube. En los últimos dos años, diversas iniciativas legislativas han buscado aumentar las regalías o modificar el impuesto especial a la minería con el argumento de que el Estado captura una porción insuficiente de la renta extraordinaria generada por los altos precios de los metales.

Ese argumento ignora dos realidades. Primero, la carga efectiva del 47% ya es significativa y cualquier incremento marginal afecta la rentabilidad de proyectos que están en la frontera de viabilidad económica, especialmente en un contexto de costos operativos crecientes. Segundo —y esto es lo que subraya el IPE—, aumentar la recaudación sin resolver la capacidad de ejecución solo incrementa el tamaño del problema: más dinero acumulado sin gastarse, más expectativas frustradas, más presión social sobre las operaciones.

La cartera de proyectos mineros en Perú supera los US$53,000 millones en distintas etapas de desarrollo. Esa cifra representa una oportunidad extraordinaria de inversión privada que el país necesita para sostener su posición como segundo productor mundial de cobre. Pero ningún inversionista institucional con opciones —y los que financian proyectos de esta escala siempre tienen opciones— va a comprometer capital en una jurisdicción donde el debate fiscal es impredecible y donde la conflictividad social está parcialmente alimentada por fallas del Estado que se le imputan a la industria.

Canon sin ejecución es conflicto latente

Existe una ironía estructural en el sistema peruano: las regiones con mayor conflictividad minera suelen ser también las que reciben más canon. Cajamarca, con el proyecto Conga paralizado hace más de una década, recibió transferencias de canon millonarias durante años de alta producción. Cusco, cuyas carreteras de acceso al corredor minero del sur han sido bloqueadas recurrentemente, es una de las mayores beneficiarias del canon por la producción de Las Bambas y Antapaccay.

La correlación no es causalidad directa, pero el patrón es demasiado consistente para ignorarlo. Cuando los recursos existen en el papel pero no se materializan en servicios públicos, la narrativa de que “la minería no deja nada” encuentra terreno fértil, aunque sea técnicamente falsa. Resolver la subejercución del canon no elimina los conflictos sociales, pero les quita uno de sus argumentos más poderosos.

Fortalecer la capacidad institucional de los gobiernos subnacionales es una tarea de largo aliento que requiere inversión sostenida en formación técnica, sistemas de contratación y mecanismos de rendición de cuentas. Varios países de la región han explorado soluciones parciales: fondos fiduciarios administrados por terceros, esquemas de cofinanciamiento con el gobierno central, o condicionalidades de capacidad antes de transferir recursos. Perú ha discutido algunas de estas opciones sin avanzar de manera sistemática.

El costo de no actuar

Cada sol de canon que no se ejecuta tiene un costo doble. Para las comunidades, es un servicio público que no llega. Para la industria, es un argumento que se acumula en contra de la licencia social que necesita para operar y expandir. Y para el Estado, es una señal de fragilidad institucional que los inversionistas internacionales leen con claridad antes de decidir dónde colocar su capital.

Perú tiene los recursos, tiene los proyectos y tiene la posición geológica para consolidarse como el gran proveedor de cobre que el mundo necesita en la transición energética. Lo que le falta no es recaudar más. Le falta gastar mejor lo que ya recauda. Mientras ese problema no tenga una respuesta política seria, elevar la carga tributaria al sector solo trasladará el dinero de una cuenta sin ejecutar a otra.