Puntos clave
- Regulación crítica: Congreso Perú retoma debate sobre prórroga del Reinfo, instrumento transitorio de 2012 que acumula 500,000 registrados
- Dilema estratégico: Extender plazos vs. institucionalizar informalidad: posiciones encontradas en Comisión de Energía y Minas
- Cumplimiento incompleto: Registro funcionó como escudo legal para operadores que incumplen requisitos ambientales, técnicos y de seguridad
- Precedente fallido: Múltiples prórrogas previas solo han postergado decisiones sin generar formalización efectiva de minería artesanal
| Tipo de regulación | Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPE) |
| Entidad | Comisión de Energía y Minas del Congreso de Perú |
| Vigencia | Desde 2012, debate sobre prórroga |
La Comisión de Energía y Minas del Congreso de Perú retomará la próxima semana el debate sobre el proyecto de Ley de la Pequeña Minería y Minería Artesanal (MAPE), presentado por el ministro Guillermo Shinno. Lo que está en juego no es solo la continuidad del Registro Integral de Formalización Minera (Reinfo), sino la arquitectura completa del proceso de formalización que lleva más de una década sin producir resultados definitivos. Y ahora el Congreso debe decidir si extiende ese proceso, lo transforma o lo deja morir.
El Reinfo: un instrumento que sobrevivió a seis presidentes
El Reinfo nació como herramienta transitoria. La lógica era simple: identificar a los mineros informales, registrarlos y guiarlos hacia la formalidad en un plazo acotado. Eso fue en 2012. Hoy, más de 500,000 personas figuran en el registro —una cifra que mezcla mineros genuinamente en proceso de formalización con operadores que han usado el Reinfo como escudo legal para seguir operando sin cumplir los requisitos ambientales, técnicos y de seguridad que exige la ley.
El consultor minero Iván Arenas señala que la Comisión de Energía y Minas enfrenta posiciones políticas encontradas: hay congresistas que quieren extender el Reinfo y los plazos de formalización, y otros que argumentan que otra prórroga equivale a institucionalizar la informalidad. No es un debate nuevo. Perú ha extendido estos plazos en repetidas ocasiones, y cada extensión ha tenido el mismo efecto: postergar el problema sin resolverlo.
El proyecto del ministro Shinno busca crear un marco legal más permanente para la MAPE, diferenciando con mayor precisión entre la pequeña minería formal, la minería artesanal en proceso de formalización y la minería ilegal. Es una distinción que suena obvia pero que el marco legal peruano ha fallado en operacionalizar con eficacia durante más de una década.
Por qué este debate importa más allá del sector informal
La minería artesanal y de pequeña escala representa entre el 15% y el 20% de la producción aurífera del Perú. No es un sector marginal: es una cadena que mueve miles de millones de dólares anuales, emplea directa e indirectamente a comunidades enteras en Madre de Dios, Puno, La Libertad y Arequipa, y alimenta circuitos de comercialización que llegan al mercado internacional. La pregunta de fondo no es si regularla —todos coinciden en que debe regularse—, sino cómo.
La formalización fallida tiene costos concretos. Primero, fiscales: el Estado peruano deja de recaudar impuestos sobre una actividad de escala significativa. Segundo, ambientales: Madre de Dios sufre una de las deforestaciones auríferas más documentadas del continente, con mercurio que contamina cuencas que abastecen a comunidades indígenas. Tercero, en seguridad jurídica: las empresas medianas y grandes que operan en zonas donde también opera la minería informal enfrentan conflictos de derechos y presiones sociales que complican sus propias concesiones.
Un marco legal claro para la MAPE no beneficia solo a los mineros artesanales. Beneficia a todo el ecosistema minero peruano porque reduce la zona gris en la que operan actores que distorsionan precios locales, compiten deslealmente y generan pasivos ambientales que después recaen sobre el Estado.
El nudo legislativo: prórroga versus transformación
El debate en la Comisión de Energía y Minas refleja una tensión estructural en la política peruana. Los congresistas que representan regiones con alta concentración de mineros informales tienen incentivos electorales claros para votar a favor de cualquier extensión del Reinfo: sus electores dependen económicamente de esa actividad y perciben las exigencias de formalización como una amenaza a su sustento. No es una posición irracional desde la perspectiva electoral, aunque sea cortoplacista desde la perspectiva del Estado.
Del otro lado, hay congresistas y analistas que argumentan que el Reinfo en su forma actual ya no tiene sentido. Si después de más de diez años el proceso no ha producido formalización masiva, es porque el diseño del instrumento tiene fallas de fondo: requisitos que los mineros artesanales no pueden cumplir financieramente, trámites que requieren capacidades técnicas que no tienen, y un sistema de fiscalización que carece de los recursos humanos para operar a la escala necesaria.
El proyecto del ministro Shinno apunta precisamente a ese diagnóstico. Según Arenas, la propuesta busca establecer rutas diferenciadas según el tipo de operador, simplificar requisitos para los mineros artesanales más pequeños y endurecer el cumplimiento para quienes tienen mayor capacidad operativa y financiera. Es una lógica de proporcionalidad regulatoria que, en teoría, debería generar mayor adhesión. En la práctica, el Congreso peruano tiene un historial de modificar estas propuestas hasta dejarlas irreconocibles.
Reinfo, ilegalidad y el problema que nadie quiere nombrar
Uno de los elementos más incómodos del debate es la relación entre el Reinfo y la minería ilegal vinculada al crimen organizado. Madre de Dios es el caso más documentado, pero no el único: en zonas de La Libertad y Ayacucho operan redes que usan el registro como cobertura legal mientras extraen sin controles ambientales, sin pagar regalías y en algunos casos con vínculos con tráfico de personas y lavado de activos.
Una prórroga del Reinfo sin mecanismos de depuración efectivos es, en los hechos, una prórroga del paraguas legal que protege a esos operadores. No todos los inscritos en el Reinfo son ilegales —la mayoría son mineros pequeños que genuinamente intentan cumplir pero no pueden—, pero el instrumento no distingue con suficiente precisión. Esa ambigüedad es la que el proyecto de ley MAPE debería resolver, y es también la que genera mayor resistencia política porque toca intereses económicos y electorales concretos.
El Ministerio Público y la Unidad de Inteligencia Financiera han señalado en múltiples ocasiones que la minería ilegal es uno de los principales vectores de lavado de activos en el país. Si el Congreso aprueba una extensión del Reinfo sin incorporar mecanismos de fiscalización más robustos, el mensaje que envía al mercado de inversión es claro: la seguridad jurídica en zonas de alta informalidad seguirá siendo precaria.
El calendario legislativo y la presión del sector formal
La Comisión de Energía y Minas tiene ante sí una ventana estrecha. La vigencia del Reinfo en su forma actual está próxima a vencer, y una caducidad sin sucesor legal crearía un vacío que nadie en el sistema político quiere gestionar: decenas de miles de mineros en situación de alegalidad total, sin ningún instrumento de registro ni de tránsito hacia la formalidad.
Esa presión de calendario le da poder de negociación al Ejecutivo, que puede presentar el proyecto MAPE como la única alternativa ordenada al caos de la caducidad. Pero también le da poder a los congresistas que quieren extraer concesiones al texto original: si el tiempo apremia, el Ministerio de Energía y Minas tendrá que ceder en algunos puntos para garantizar la aprobación antes del plazo.
Las empresas medianas y grandes que operan en zonas con presencia de minería informal seguirán el debate con atención. Para un operador como Buenaventura o para los proyectos en desarrollo en Puno y Arequipa, la claridad sobre qué ocurre con la MAPE no es un tema secundario: define el contexto social en el que operan, las presiones comunitarias que enfrentan y la posibilidad de que sus propias concesiones sean cuestionadas por operadores informales que reclaman derechos sobre las mismas zonas.
El debate de la semana próxima en el Congreso no resolverá todos estos problemas. Pero lo que apruebe o rechace la Comisión de Energía y Minas determinará si Perú da un paso real hacia la formalización estructural de su sector artesanal, o si extiende por una vuelta más el mismo instrumento transitorio que lleva una década siendo transitorio. Para los inversionistas que monitorean la cartera de US$53,000 millones en proyectos pendientes, la señal que emita el Congreso en las próximas semanas vale más que cualquier discurso sobre apertura a la inversión.
