Perú: 470 normas y 97 procedimientos administrativos frenan proyectos mineros

Desarrollar un proyecto minero en Perú obliga, legalmente, a navegar 470 normas distintas y completar 97 procedimientos administrativos ante 17 entidades del Estado. Ese número no es una estimación: es el resultado de un estudio sistemático de Apoyo Consultoría presentado por su directora Gabriela García, quien además advierte que el problema no es solo cuántos trámites existen, sino cuánto tiempo toma cada uno — y que hoy no hay forma confiable de medir si las iniciativas de destrabe realmente funcionan.

470 normas: el laberinto tiene mapa, pero no salida rápida

El número impacta por su precisión. No son “muchos trámites” — son 97 procedimientos identificados y catalogados, distribuidos en 17 instituciones que van desde el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) hasta el Servicio Nacional de Certificación Ambiental (SENACE), pasando por gobiernos regionales, el Ministerio de Cultura para consulta previa, la Autoridad Nacional del Agua (ANA) y entidades de menor perfil pero con poder de veto real sobre el avance de un proyecto.

Que un estudio independiente haya logrado catalogar ese universo normativo es, en sí mismo, un avance diagnóstico que el propio Estado peruano no había producido con esa claridad. Apoyo Consultoría construyó una radiografía que debería incomodar a cualquier funcionario que haya participado en anuncios de simplificación regulatoria en los últimos cinco años. Porque si el punto de partida son 470 normas aplicables a un solo tipo de proyecto productivo, las reformas parciales que se han implementado no han movido la aguja estructural.

García identifica un problema adicional que agrava el diagnóstico: el Estado no mide bien el efecto de sus propias medidas de destrabe. Los anuncios de reducción de plazos o ventanillas únicas se evalúan por el número de decretos emitidos, no por la reducción efectiva de tiempo entre la decisión de invertir y el inicio de operaciones. Esa brecha entre el indicador que se usa y el indicador que importa es costosa — y se mide en proyectos que no arrancan.

Lo que la cartera de US$53,000M revela sobre el costo real del laberinto

Perú tiene identificada una cartera de proyectos mineros por aproximadamente US$53,000 millones. Es el inventario de lo que podría producirse si los proyectos avanzaran. La mayoría de esos proyectos no está detenida por falta de capital ni por precios bajos de los metales — está detenida por permisos, por conflictos sociales que se alimentan de procesos opacos, o por la simple imposibilidad logística de cumplir simultáneamente con 17 entidades que no coordinan entre sí.

Las Bambas, operada por MMG, es el caso más documentado de cómo los conflictos comunitarios se intensifican cuando la comunidad percibe que el Estado no tiene un proceso claro ni predecible. Tía María, de Southern Copper (Grupo México), lleva más de una década sin poder iniciar operaciones pese a contar con estudio de impacto ambiental aprobado — el conflicto social en torno al proyecto se nutre, en parte, de la desconfianza acumulada por procesos de licencia que la comunidad no entiende ni siente como propios. Cuando hay 470 normas aplicables, tampoco la comunidad puede seguir el hilo.

Quellaveco, de Anglo American, es la referencia opuesta: logró avanzar porque construyó mesas de diálogo antes de que comenzaran los trámites formales, reduciendo la incertidumbre regulatoria con gestión social preventiva. Pero ese modelo requiere tiempo, recursos y una empresa con capacidad institucional para mantener años de negociación. No es replicable automáticamente para proyectos medianos o de empresas con menor musculatura corporativa.

El problema de medir por decretos en lugar de por días

García plantea una propuesta concreta: que el éxito de las políticas de destrabe se mida por la reducción efectiva de plazos, no por la cantidad de normas simplificadas en papel. Es una distinción que parece obvia pero que el Estado peruano ha ignorado sistemáticamente. Entre 2016 y 2023, Perú tuvo al menos cuatro iniciativas formales de simplificación administrativa para el sector minero. Cada una produjo decretos. Ninguna produjo una métrica de seguimiento que permitiera comparar el tiempo real de obtención de permisos antes y después de la reforma.

El resultado es que hoy no existe una cifra oficial confiable sobre cuánto tiempo tarda, en promedio, obtener todos los permisos necesarios para poner en operación una mina de tajo abierto en Perú. Las estimaciones del sector hablan de entre 10 y 15 años desde exploración hasta producción, pero esa cifra incluye variables tan distintas — geología, conflicto social, precio del metal — que no permite aislar el impacto regulatorio puro. Apoyo Consultoría propone construir ese indicador. Es una recomendación que debería convertirse en política de Estado antes del próximo ciclo electoral.

Diecisiete entidades sin árbitro: el problema de coordinación que los decretos no resuelven

Detrás de los 97 procedimientos hay un problema de arquitectura institucional. Las 17 entidades involucradas en el ciclo de permisos mineros no operan con plazos coordinados, no comparten sistemas de información en tiempo real y no tienen un mecanismo vinculante de resolución de conflictos cuando sus criterios se contradicen. MINEM puede aprobar un expediente técnico mientras ANA rechaza la concesión de agua asociada, y SENACE tiene su propio calendario para la certificación ambiental. Ninguna de las tres espera a las otras dos.

Esa descoordinación no es un accidente administrativo — es el resultado de décadas de construcción institucional por capas, donde cada entidad acumuló atribuciones sin que nadie diseñara el sistema completo. García señala la necesidad de fortalecer la gestión pública, lo que en términos concretos significa dotarla de capacidad técnica, presupuesto y autoridad para coordinar. Sin un organismo con poder real de orquestación — no solo de facilitación — la simplificación normativa seguirá siendo una promesa que no se traduce en días menos de espera.

Chile resolvió parte de este problema con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que concentra la evaluación ambiental en una ventanilla con plazos definidos por ley y mecanismos de silencio administrativo positivo. No es un sistema perfecto — Dominga y otros proyectos en zonas sensibles han demostrado sus límites — pero tiene trazabilidad, y eso reduce la discrecionalidad. Perú lleva años discutiendo una reforma equivalente sin alcanzar el umbral político necesario para aprobarla.

La inestabilidad política como multiplicador del riesgo regulatorio

Perú ha tenido seis presidentes en seis años. Ese dato, que se repite en casi cualquier análisis de riesgo país, tiene una consecuencia específica sobre el sistema de permisos: cada cambio de gobierno produce rotación en mandos medios de las entidades reguladoras, paraliza expedientes mientras los nuevos funcionarios se familiarizan con los expedientes, y en algunos casos genera criterios de evaluación distintos sobre los mismos proyectos.

Un proyecto que inició su trámite ambiental bajo un gobierno puede llegar a la etapa de evaluación bajo otro, con técnicos distintos, interpretaciones distintas y prioridades distintas. Esa discontinuidad no está regulada: no existe una norma que obligue a la entidad a respetar los criterios con los que inició la evaluación de un expediente. Para el inversionista, eso equivale a riesgo regulatorio puro — el tipo de riesgo que no se puede cubrir con instrumentos financieros y que los comités de inversión de Toronto o Sídney ponderan con descuentos significativos sobre el valor del proyecto.

Destrabe real: lo que García propone y lo que el gobierno debería implementar

La propuesta de Apoyo Consultoría tiene tres ejes. Primero, construir un indicador oficial de tiempo total de obtención de permisos, desagregado por tipo de proyecto y por entidad. Segundo, establecer metas anuales de reducción de ese indicador con responsables institucionales identificados. Tercero, fortalecer la capacidad técnica de las entidades para que puedan evaluar expedientes con mayor velocidad sin comprometer la calidad de la revisión.

Ese tercer punto es el más incómodo políticamente, porque requiere presupuesto y reforma de estructura de carrera pública. Las entidades reguladoras peruanas operan con equipos técnicos insuficientes para el volumen de expedientes que reciben. Un ingeniero de SENACE que revisa simultáneamente doce estudios de impacto ambiental no puede hacerlo bien — y el resultado es que los expedientes se devuelven por observaciones menores que alargan el proceso meses adicionales.

Con 470 normas aplicables y 97 procedimientos que cumplir, Perú no tiene un problema de intención regulatoria — tiene un problema de ingeniería institucional. Cada día adicional de trámite sobre los US$53,000 millones en cartera de proyectos es capital que no se despliega, empleo que no se genera y canon minero que no llega a las regiones productoras. Apoyo Consultoría puso el mapa sobre la mesa. Ahora le corresponde al Estado usarlo para algo más que un comunicado de prensa.